法律責(zé)任是旅行代理商市場(chǎng)監(jiān)管成效的重要保障,沒有嚴(yán)密、嚴(yán)厲的法律責(zé)任就如同老虎沒有牙齒。從維多利亞州旅行代理商法律責(zé)任的規(guī)定來(lái)看,處罰十分嚴(yán)厲——根據(jù)公平交易局局長(zhǎng)的指控,行政裁判所認(rèn)為旅行代理商存在違法行為的,將給予下列形式的處罰:注銷旅行代理商執(zhí)照;處以不超過1000澳元的罰款,且該罰款須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)繳納;責(zé)令旅行代理商改正;暫時(shí)中止旅行代理商執(zhí)照的效力(不超過12個(gè)月);宣布旅行代理商執(zhí)照持有人或與該旅行代理商違法行為有關(guān)的人員,為終身或一定期限內(nèi)不適宜從事旅行代理業(yè)務(wù)的人;對(duì)該旅行代理商施加一定的限制條件;撤銷旅行代理商執(zhí)照,上述處罰形式可以合并執(zhí)行。
一、市場(chǎng)準(zhǔn)入監(jiān)管制度
在澳大利亞,旅行社被稱為旅行代理商。按照澳大利亞的政治體制,各州立法機(jī)關(guān)自行立法對(duì)旅行代理商進(jìn)行監(jiān)管,而從各州的立法內(nèi)容來(lái)看大同小異。本文將以其中一個(gè)州(維多利亞州)為例進(jìn)行分析。
澳大利亞旅行代理商市場(chǎng)監(jiān)管制度主要包括:旅行代理商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度,旅行代理商運(yùn)行監(jiān)管制度,旅行代理商市場(chǎng)退出制度,旅行代理商監(jiān)管保障制度以及旅行代理商法律責(zé)任制度等。
在澳大利亞維多利亞州,任何人擬從事旅行代理商業(yè)務(wù)必須獲得執(zhí)照,否則屬于非法營(yíng)業(yè)。這是旅行代理商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度的基石。
在此基礎(chǔ)上,維多利亞州禁止其他人與沒有旅行代理商執(zhí)照的人合伙從事旅行代理業(yè)務(wù),禁止任何個(gè)人或公司法人在沒有獲取旅行代理商執(zhí)照前,通過廣告宣稱自己能夠從事旅行代理業(yè)務(wù)。為防止擁有旅行代理商執(zhí)照的人出借、轉(zhuǎn)讓執(zhí)照,該州明確規(guī)定任何旅行代理商不得將執(zhí)照轉(zhuǎn)讓、出借給他人使用,同時(shí)也不允許他人接受旅行代理商轉(zhuǎn)讓、出借的執(zhí)照。
凡有上述行為的,將被處以嚴(yán)厲的刑罰。具體形式為罰金,最低5000澳元,最高5萬(wàn)澳元或者12個(gè)月的監(jiān)禁,甚至可以兩者并罰。如果屬于再犯,將在前述刑罰的基礎(chǔ)上,每次至少增加罰金5000澳元。上述刑罰規(guī)定的特色在于,每一種行為要求之后即附隨刑罰,以確保每一項(xiàng)要求都有與其相配套的責(zé)任,以保證相關(guān)法規(guī)得以切實(shí)執(zhí)行。
(一)準(zhǔn)入要件:
獲取旅行代理商執(zhí)照,須先提出申請(qǐng)。根據(jù)申請(qǐng)的不同,分為以下兩種規(guī)定:如果申請(qǐng)人為自然人,其年齡至少應(yīng)滿18歲;以往的誠(chéng)信記錄良好,適宜從事旅行代理商業(yè);擁有從事旅行代理商業(yè)所需要的能力;在財(cái)力方面,沒有過破產(chǎn)記錄。
如果申請(qǐng)人為公司法人,則要求其管理人員應(yīng)滿18歲,其他規(guī)定與前者相同。
(二)準(zhǔn)入程序:
相對(duì)人擬獲得旅行代理商執(zhí)照,首先應(yīng)填寫申請(qǐng)書,提交給公平交易局局長(zhǎng),同時(shí)繳納申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)。在申請(qǐng)書提交給公平交易局局長(zhǎng)后至局長(zhǎng)做出批準(zhǔn)或拒絕的決定前,如申請(qǐng)人的情形發(fā)生變更,應(yīng)在變更發(fā)生后的14天內(nèi)以書面形式報(bào)告局長(zhǎng)。公平交易局局長(zhǎng)受理申請(qǐng)后,應(yīng)盡快將該申請(qǐng)書公布于澳大利亞發(fā)行量較大的媒體上,以接受社會(huì)公眾的監(jiān)督。任何人均可在申請(qǐng)書公布后的14天內(nèi)或經(jīng)局長(zhǎng)批準(zhǔn)的更長(zhǎng)時(shí)間內(nèi),以書面形式提出反對(duì)意見。
與此同時(shí),如公平交易局局長(zhǎng)認(rèn)為有必要,也可以隨時(shí)向申請(qǐng)人進(jìn)行詢問。為了詳細(xì)了解申請(qǐng)人的情況,公平交易局可以請(qǐng)求警察局配合進(jìn)行必要的調(diào)查。
履行上述程序后,如無(wú)特殊情況,公平交易局局長(zhǎng)應(yīng)批準(zhǔn)該申請(qǐng),并立即以書面形式通知申請(qǐng)人,告知其有權(quán)就公平交易局局長(zhǎng)提出的附加條件向州行政裁判所提請(qǐng)復(fù)審。但是,如果旅行代理商執(zhí)照申請(qǐng)被批準(zhǔn)時(shí),申請(qǐng)人尚未繳納規(guī)定費(fèi)用,沒有提交加入保證金體系的有效證明,則不予頒發(fā)旅行代理商執(zhí)照。
如果有人曾經(jīng)就被批準(zhǔn)的申請(qǐng)人提出反對(duì)意見,公平交易局局長(zhǎng)應(yīng)將該批準(zhǔn)決定以書面形式送達(dá)反對(duì)者,并告知其有權(quán)就本決定向州行政裁判所提請(qǐng)復(fù)審。如公平交易局局長(zhǎng)決定拒絕其申請(qǐng),也應(yīng)立即以書面形式告知申請(qǐng)人及反對(duì)者(如有的話),告知其有權(quán)就該拒絕決定的合法性向州行政裁判所提出訴訟,并將部分申請(qǐng)手續(xù)費(fèi)返還申請(qǐng)人。
二、市場(chǎng)運(yùn)行監(jiān)管制度
為了對(duì)旅行代理商的日常業(yè)務(wù)進(jìn)行有效監(jiān)管,維多利亞州旅行代理商法明確規(guī)定,對(duì)旅行代理商的商號(hào)名稱、執(zhí)照使用、營(yíng)業(yè)地址變更、廣告發(fā)布、職員聘用等事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)管,并建立相關(guān)的配套制度,如旅行代理商信息公開與查詢制度、年報(bào)制度。
(一)廣告發(fā)布:
旅行代理商發(fā)布廣告,必須包括旅行代理商執(zhí)照持有人的名稱、執(zhí)照編號(hào),使用的信函、支票、收據(jù)或其他文件等也必須包含旅行代理商執(zhí)照的編號(hào),否則將被處以1000澳元罰金。
(二)職員聘用:
非經(jīng)公平交易局局長(zhǎng)批準(zhǔn),旅行代理商不得聘用下列人員:曾申請(qǐng)旅行代理商執(zhí)照但被拒絕者;曾為某公司管理人員,但因其在該公司從事管理工作而導(dǎo)致該公司旅行代理商執(zhí)照申請(qǐng)被拒絕的;被發(fā)現(xiàn)曾經(jīng)觸犯刑律而被定罪的;曾是旅行代理商執(zhí)照所有人但其執(zhí)照被撤銷的。違反上述要求的旅行代理商,將被處以5000澳元的罰金。如果旅行代理商執(zhí)照持有人為自然人,該自然人不親自經(jīng)營(yíng)旅行代理業(yè)務(wù)的,應(yīng)聘用具有規(guī)定資質(zhì)的人負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng)。如果旅行代理商執(zhí)照持有人為公司法人,則應(yīng)在每處營(yíng)業(yè)場(chǎng)所聘用具有規(guī)定資質(zhì)的人負(fù)責(zé)日常經(jīng)營(yíng),否則將被處以1000澳元的罰金。
(三)商號(hào)名稱:
旅行代理商不能以執(zhí)照持有人姓名作為商號(hào)名稱,也不能以非經(jīng)批準(zhǔn)的商號(hào)名稱從事業(yè)務(wù),不得以其他商號(hào)名稱進(jìn)行廣告宣傳,否則將被處以5000澳元的罰金。
(四)執(zhí)照使用:
旅行代理商的執(zhí)照應(yīng)由公平交易局局長(zhǎng)簽發(fā),使用規(guī)定格式,并將授權(quán)使用的商號(hào)名稱印在執(zhí)照上。如果在使用過程中出現(xiàn)執(zhí)照丟失,在收到規(guī)定費(fèi)用后,可以補(bǔ)發(fā)。
(五)賬目記錄保持:
所有旅行代理商均應(yīng)保存其賬目記錄,以備公平交易局局長(zhǎng)進(jìn)行審查。如果上述賬目記錄使用的不是英文,則應(yīng)翻譯為英文。違反上述要求,將被處以1000澳元的罰金。
(六)非合理行為矯正:
如果旅行代理商出現(xiàn)不誠(chéng)實(shí)或不公正的經(jīng)營(yíng)行為,如在履行協(xié)議過程中不作為或某方面違反合同約定(無(wú)論是否被起訴),違反旅行代理商法或依據(jù)該法制定的相關(guān)條例規(guī)章,未遵守旅行代理商執(zhí)照上附加的限制條件等,均屬于非合理行為。
若公平交易局局長(zhǎng)發(fā)現(xiàn)某旅行代理商頻頻出現(xiàn)非合理行為,在征得部長(zhǎng)同意的前提下,有權(quán)要求其提交保證書,保證不再?gòu)氖路呛侠硇袨椋磥?lái)將以何種方式經(jīng)營(yíng),對(duì)非合理行為造成的后果將采取何種措施。如果該旅行代理商踐行了上述保證,則公平交易局局長(zhǎng)不得以該人從事過非合理行為為由向州行政裁判所提出指控,也不得向法院申請(qǐng)禁止令。對(duì)于上述保證書,公平交易局局長(zhǎng)應(yīng)將其公開,接受社會(huì)各界的監(jiān)督。做出上述保證的人若違反諾言,將被處以1萬(wàn)澳元罰金。
(七)質(zhì)量保證金代位求償:
所謂代位求償,是指質(zhì)量保證金管理人對(duì)提出投訴的旅游者先行賠償后,有權(quán)向造成本次投訴與賠償?shù)穆糜纹髽I(yè)要求償還。該制度的設(shè)置,一方面有利于保障旅游者權(quán)益,另一方面也有利于阻止旅游企業(yè)侵害旅游者權(quán)益。
(八)年度報(bào)告制度:
所謂年度報(bào)告,是指旅行代理商在每個(gè)業(yè)務(wù)年度結(jié)束后向相關(guān)部門提交該年度總結(jié)報(bào)告,以供審查的一項(xiàng)監(jiān)管措施。該制度的設(shè)置,一方面有利于監(jiān)管當(dāng)局了解行業(yè)相關(guān)從業(yè)人員的經(jīng)營(yíng)狀況,另一方面也為下一步監(jiān)管措施的出臺(tái)奠定基礎(chǔ)。該制度類似我國(guó)的年檢制度。
三、旅行代理商處罰制度
旅行代理商在經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)下列情形,任何人均可向公平交易局局長(zhǎng)舉報(bào):非法獲得執(zhí)照,不遵守法律法規(guī),過去10年中曾有犯罪行為發(fā)生,存在非誠(chéng)信行為,缺乏足夠的財(cái)力履行其義務(wù),停業(yè)超過一個(gè)月,不適宜持有旅行代理商執(zhí)照等。上述舉報(bào),必須寫明被舉報(bào)人的姓名及舉報(bào)根據(jù)。
如舉報(bào)屬實(shí),公平交易局有權(quán)向州行政裁判所提出指控。如果公平交易局決定不提出指控,應(yīng)將其決定及理由告知舉報(bào)人。州行政裁判所進(jìn)行調(diào)查后如認(rèn)為指控成立,有權(quán)做出撤銷執(zhí)照、要求其在規(guī)定時(shí)間內(nèi)繳納不超過1000澳元的罰金、中止旅行代理商執(zhí)照有效期(不超過12個(gè)月)、宣布該執(zhí)照持有人為不適宜獲得執(zhí)照的人等處罰。如州行政裁判所經(jīng)調(diào)查認(rèn)為旅行代理商執(zhí)照持有人觸犯刑律,可宣布該人永遠(yuǎn)不能獲得旅行代理商執(zhí)照。當(dāng)有人被撤銷旅行代理商執(zhí)照時(shí),其執(zhí)照應(yīng)歸還,否則將被處以5000澳元罰金。
其他處罰制度包括非法收入沒收制度。所謂非法收入沒收制度,是指旅行代理商在經(jīng)營(yíng)中通過非法經(jīng)營(yíng)而獲取的收入,應(yīng)由有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)予以沒收的制度。該制度的設(shè)置,可以防止旅行代理商從事非法經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。
四、市場(chǎng)準(zhǔn)入保障措施
(一)旅行代理商法律責(zé)任制度:法律責(zé)任是旅行代理商市場(chǎng)監(jiān)管成效的重要保障,沒有嚴(yán)密、嚴(yán)厲的法律責(zé)任就如同老虎沒有牙齒。從維多利亞州旅行代理商法律責(zé)任的規(guī)定來(lái)看,根據(jù)公平交易局局長(zhǎng)的指控,行政裁判所認(rèn)為旅行代理商存在違法行為的,將給予下列形式的處罰:注銷旅行代理商執(zhí)照;處以不超過1000澳元的罰款,且該罰款須在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)繳納;責(zé)令旅行代理商改正;暫時(shí)中止旅行代理商執(zhí)照的效力(不超過12個(gè)月);宣布旅行代理商執(zhí)照持有人或與該旅行代理商違法行為有關(guān)的人員,為終身或一定期限內(nèi)不適宜從事旅行代理業(yè)務(wù)的人;對(duì)該旅行代理商施加一定的限制條件;撤銷旅行代理商執(zhí)照,上述處罰形式可以合并執(zhí)行。
如果裁判所經(jīng)過調(diào)查后認(rèn)為,旅行代理商執(zhí)照持有人違反了刑事法律時(shí),應(yīng)宣布旅行代理商執(zhí)照持有人以及與該犯罪行為有關(guān)的經(jīng)理終身禁止從事旅行代理業(yè)務(wù)。行政裁判所對(duì)上述人員禁止從事旅行代理業(yè)務(wù)的裁定一經(jīng)宣布,公平交易局局長(zhǎng)應(yīng)立即做出撤銷執(zhí)照的決定,被處罰的當(dāng)事人應(yīng)在規(guī)定時(shí)間內(nèi)交回執(zhí)照。被上述機(jī)關(guān)宣布終身或一定時(shí)間內(nèi)不適宜從事旅行代理業(yè)務(wù)的人員,如果繼續(xù)從事旅行代理業(yè)務(wù),將被處以5000澳元罰金。
從上述規(guī)定可以看出,維多利亞州旅行代理商市場(chǎng)準(zhǔn)入制度不僅嚴(yán)格,而且對(duì)無(wú)照經(jīng)營(yíng)旅行代理業(yè)務(wù)設(shè)定了嚴(yán)密的防范措施,以保障市場(chǎng)準(zhǔn)入制度得以落實(shí)。
(二)執(zhí)照持有人死亡接管制度:所謂執(zhí)照持有人死亡接管制度,是指旅行代理商執(zhí)照持有人死亡時(shí),當(dāng)局對(duì)其旅行代理業(yè)務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的處置。該制度的設(shè)置主要是考慮到旅行代理業(yè)務(wù)的特殊性,即與該旅行代理商簽訂旅游合同的旅游者未返回出發(fā)地之前,旅行代理商執(zhí)照持有人出現(xiàn)死亡,從而有可能導(dǎo)致正在途中的旅游者的后續(xù)游覽及返程等事宜無(wú)人照管。一旦出現(xiàn)上述局面,不僅會(huì)給旅游者造成極大不便,也會(huì)給旅游業(yè)的正常發(fā)展造成負(fù)面影響,因而要求旅行代理商監(jiān)管機(jī)關(guān)必須認(rèn)真應(yīng)對(duì)。
(三)相關(guān)記錄的保存制度:
相關(guān)記錄的保存,是指從事某種業(yè)務(wù)的市場(chǎng)主體對(duì)其日常經(jīng)營(yíng)中的各種材料、信息予以整理并保存的制度。保存相關(guān)記錄,一方面方便當(dāng)局日常監(jiān)管,另一方面也是當(dāng)局調(diào)查市場(chǎng)主體是否存在違法、犯罪行為的原始證據(jù)。
(四)連帶責(zé)任制度:
所謂連帶責(zé)任,是指當(dāng)違法或犯罪行為人為公司法人時(shí),與該犯罪行為存在關(guān)聯(lián)關(guān)系的經(jīng)理人員也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任。該制度的設(shè)置,有利于防范旅行代理商從事違法行為,防止旅行代理商經(jīng)理人員逃避法律制裁。澳大利亞旅行代理商法第57條規(guī)定,旅行代理商為公司法人的,當(dāng)旅行代理商從事犯罪行為時(shí),與該旅行代理商的犯罪行為有關(guān)的經(jīng)理人員應(yīng)被視為犯有類似罪行,除非該旅行代理商法人的經(jīng)理人員能夠證明該旅行代理商犯罪行為的實(shí)施并未經(jīng)其允許、同意或默許。同時(shí),他能夠證明在當(dāng)時(shí)的情況下及其能力范圍內(nèi),他已經(jīng)為防止犯罪行為的發(fā)生做出應(yīng)盡的努力。
啟示
從上述介紹可以看出,澳大利亞的監(jiān)管制度比較先進(jìn),值得我們借鑒。筆者建議:
(一)進(jìn)一步健全信息公開制度。旅游市場(chǎng)監(jiān)管主體可將旅行社的有關(guān)信息整理匯編,供公眾查詢。作用在于:可以使準(zhǔn)備與旅行社進(jìn)行交易的市場(chǎng)主體全面準(zhǔn)確地了解對(duì)方的財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)狀況、信譽(yù)狀況等,從而保護(hù)其交易行為的安全;同時(shí)對(duì)旅行社形成制約,迫使其守法經(jīng)營(yíng),誠(chéng)信經(jīng)營(yíng),否則其不良記錄將被登記在冊(cè),增加經(jīng)營(yíng)成本,甚至最終退出旅游市場(chǎng)。
(二)加大違法處罰力度。建議在旅行社市場(chǎng)監(jiān)管制度中引入行政刑罰制度,對(duì)嚴(yán)重違反法律、侵害旅游者權(quán)益、對(duì)旅游業(yè)的健康發(fā)展造成重大影響的旅行社及其管理人員處以刑罰,加大違法者的成本,進(jìn)而形成有效的懲戒機(jī)制。(作者單位:北京第二外國(guó)語(yǔ)學(xué)院國(guó)際法學(xué)院)
原題|《規(guī)范旅行代理商須建立嚴(yán)密監(jiān)管體系——以澳大利亞維多利亞州為例》
作者|王天星